【建纬包头分享】浅析招商引资协议的性质

对于因招商引资合同引发的纠纷，究竟应通过民事程序处理还是行政诉讼程序处理，在理论和实践中一直存在争议，尤其是在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后。实践中通常有两种不同观点。

1、从主体看，提供政策优惠作为招商引资合同的合同条件，只有掌握公权力的政府机构才能做到，属于政府行使公权力的范畴。因此，招商引资合同所确立的法律关系建立在政府公权力的基础之上，而不属于调整平等主体之间权利义务关系的民事法律范畴。

2、从内容看，政府在此类合同中通常享有行政特权，可以监督甚至指导合同履行；当投资人违反合同约定时，政府通常会直接取消优惠政策甚至无偿收回土地，民事合同显然无法容纳这些内容。

3、从履行看，政府优惠政策的实现，必须经过相关行政管理部门的审批，政府承诺的优惠政策实际上是政府行使行政权的结果。从这个角度看，将此类合同认定为行政合同也是合理的。

1、政府虽然大部分时候履行的是行政管理职能，但在招商引资协议中被放入了市场交易平台，合同确定的权利义务实质为民事权利义务，政府此时处于和投资者平等的法律地位。

2、政府与投资者签订招商引资合同的目的是为了整合各自资源，并不是为了履行管理职责，相反是确立了双方之间等价有偿的民事法律关系，力图达到共赢。

根据现行有效的行政诉讼法及司法解释规定，行政协议主要包括以下五个方面的要素：主体要素、目的要素、职责要素、内容要素、意思要素。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议和民事合同的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准即内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。

行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共利益或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。如若诉争协议符合上述标准的，则可认定为行政协议。

综上所述，具体判断行政机关签署的招商引资协议的核心依旧是行政法上关于内容的实质认定标准问题。